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《石首市農村集體“三資”管理辦法》政策解讀
財政局 | 發布時間:2019-12-12

石首市農村集體“三資”管理辦法》解讀


為了進一步規范我市農村集體經濟組織資金、資產、資源的管理(以下簡稱“三資”),促進農村經濟的健康持續發展和農村社會的和諧穩定,20199月,由市政府第八次常務會議研究同意,正式下發了《石首市農村集體“三資”管理辦法》。《石首市農村集體“三資”管理辦法》共九章五十條,對我農村集體“三資”管理作了系統的、全面的規定。為了便于大家能夠更好地學習掌握、貫徹實施《石首市農村集體“三資”管理辦法》,現就《石首市農村集體“三資”管理辦法》作個全面解讀,就有關問題作個說明,供大家參考。

 一、《石首市農村集體“三資”管理辦法》出臺的背景和過程

根據《湖北省財政廳、農業廳、民政廳關于印發<湖北省農村集體“三資”管理辦法>的通知》鄂財農村發[2014]10號、《湖北省人民辦公廳關于轉發<湖北省農村集體財務管理辦法>的通知》鄂政辦發[2016]45號、《湖北省農業廳、省委農工部、財政廳、民政廳關于印發<湖北省村級非生產性支出管理辦法>的通知》鄂農發[2018]11號等文件精神,迫切需要出臺新的農村集體“三資”管理辦法

2019年3月開始,市財政局成立工作專班,結合收集各鄉鎮辦區在農村集體“三資”管理工作中的意見和存在的問題,拿出初稿,組織財政所討論;呈送市有關領導和相關部門,廣泛征求意見,完善修訂此辦法。

1、3月10日,財政局成立工作專班,確定本辦法框架

23月11-20日,收集各鄉鎮辦區在農村集體“三資”管理工作中意見和存在的問題。

33月21-27日,根據上級相關文件精神和針對我市農村集體“三資”管理工作中實際存在的問題拿出初稿。

43月28日,組織桃花、筆架、新廠、高陵、久合垸五個鄉鎮財政所所長或副所長進行討論修改

53月28日-4月20日,討論修改初稿后發各鄉鎮辦區征求意見,經鄉鎮主要領導簽字后上報,專班綜合意見并完善修訂

6、5月10日,向市紀監委匯報,市紀監委組織市委組織部、巡察辦、財政、審計、民政、人社、公共資源交易中心等部門負責人進行討論并修訂。

7、6月7日,向陳良市長匯報,按陳良市長批示,呈送市領導李平、杜道榮、郭勁松、趙文魁及市紀監委、組織部、審計、巡察辦、民政、人社、公共資源交易中心等相關部門征求意見

8、6月20日-7月10日,專班綜合意見并完善修改

    9、9月11日,經市政府第八次常務會議研究同意,適當修改,市政府正式印發了《石首市農村集體“三資”管理辦法》

     二、起草《石首市農村集體“三資”管理辦法》的指導思想

    農村集體“三資”是農村集體經濟的重要物質基礎,歷來受到管理者和農民群眾的高度重視。長期以來,我市在對農村集體“三資”管理工作中,逐步形成了一系列的制度和辦法。但由于形勢的發展,條件的變化,農村集體“三資”管理辦法也應當不斷地修改和完善,以適應形勢發展的需要。在制定新的《石首市農村集體“三資”管理辦法》時,我們的指導思想是,在總結我現有農村集體“三資”管理制度和辦法的基礎上,充分吸取各地在農村集體“三資”管理中探索出來的經驗,對全農村集體“三資”管理工作作出系統、全面的規定,為農村集體經濟的發展和農村社會的和諧穩定服務。簡單地說,就是要充分體現五性,即:繼承性、創新性、系統性、權威性、可操作性。

    一是繼承性。所謂繼承性,就是說我們目前制定出臺的《石首市農村集體“三資”管理辦法》,不是突然憑空想像出來的,它是以上級有關文件要求和現有的農村“三資”管理辦法為基礎,通過對已不適應現在形勢要求的規定和做法加以修改和完善,重新制定的新辦法。新的管理辦法共51條,絕大多數內容都是對過去已有的,而且目前仍然行之有效的內容的繼承,包括一些管理規定和具體做法。比如第三章的民主管理、第四章的農村集體資金管理、第章的農村集體資產管理、第章的農村集體資源管理中的絕大多數的內容都是與過去規定基本相銜接的。只是針對過去一些已脫離了現在實際的規定作了適當的調整,根據新的法律法規的要求增加了一些新內容和表述。比如:針對農村經濟形勢的發展,對備用金的額度和小額支出的額度重新作了規定;比如:對票據的使用重新作了明確,規定收入必須使用省財政監制的《湖北省農村集體經濟組織統一收款收據》,小額支出統一使用財政部門監制的“農村集體經濟組織小額支付單”等等。

    二是創新性。制定一個新的《石首市農村集體“三資”管理辦法》,肯定要突出一個“新”字,如果沒有新的要求、新的內容、新的規定,也就沒有必要制定新的辦法了。創新性是我們制定新的《石首市農村集體“三資”管理辦法》把握的一個基本原則。所謂創新,就是把老的規定辦法實施以來,各地在實踐中探索出來的,并被實踐證明是行之有效的具體措施和辦法吸收到新的管理辦法中來,在全“三資”管理工作中加以推廣。如第二章監管代理。對農村集體“三資”實行監管代理制度,是各地在農村集體“資產”管理工作中,探索出來的,并被實踐證明是行之有效的辦法。實行監管代理對于加強農村集體“三資”管理,維護農民群眾切身利益、保證農村集體“三資”存量保值增值、促進農村經濟發展,促進農村社會和諧穩定,推進社會主義新農村建設具有重要意義。因此,在制定新的《石首市農村集體“三資”管理辦法》時,我們將監管代理作為一項重要內容,專門用一章的篇幅共5條來規定監管代理工作。其中第七條,規定了實行監管代理的前提條件,即:四權不變(所有權、收益權、審批權、使用權)。第八條規定了監管代理機構,即:一個委員會,兩個中心。一個委員會是指鄉鎮成立“三資”管理監督委員會。兩個中心是指依托財政所設立三資監管代理中心和農村集體經濟產權交易中心。第九條規定了監管代理協議。第十條規定了監管工作職責。

    再如,實行收支預決算制度是一些地方針對集體經濟組織年初收入無計劃,年中使用無約束,年末支出無來源的亂象,采取的一條加強管理的重要舉措,實行預決算制度后,使集體經濟組織的亂開支的現象得到了有效的遏制。因此,在新出臺的《石首市農村集體“三資”管理辦法》中,我們在第二十二條規定了在農村集體“三資”管理中實行收支預決算制度。

還有,農村集體資產、資源處置實行公開招投標制度。對農村集體資產、資源處置實行招投標制度,是克服資產、資源處置中的暗箱操作,杜絕權錢交易,防止腐敗,確保集體資產、資源保值、增值的一個重要舉措。這一制度各地已經廣泛推行,效果十分顯著。因此,在新制定的《石首市農村集體“三資”管理辦法》中,第三十一條明確規定,農村集體資產購置、處置、租賃、承包或出讓,應當制定相關方案,明確資產的名稱、數量、用途,承包、租賃、出讓的條件及其價格,經農村集體經濟組織成員會議或成員代表會議決定后,在鄉鎮“三資”管理監督委員會的領導和參與下,由鄉鎮或級農村集體產權交易中心組織開展招標投標工作,采取招標投標的方式進行,并簽訂書面合同,資產的購置、處置、租賃、承包或出讓標的5-50萬元以內的由鄉鎮實行公開招投標;標的50萬元及以上的,應在級實行公開招投標。

    三是系統性。應當說,農村集體“三資”管理工作,經歷了一個長期演變的過程,其管理辦法也在不斷的調整變化,不斷地充實完善。在調整變化和充實完善過程中,我的農村集體“三資”管理辦法,大多都是針對農村財務管理的,沒有一個針對農村集體“三資”管理的系統的、全面的管理辦法。對于一個集體來說,其資金、資產、資源本來就是一個統一的互相之間不可分的整體,因此,在管理上應當有一個統一的辦法,對農村集體“三資”管理作出系統的規定。新的《石首市農村集體“三資”管理辦法》就較好地解決了這個問題。首先從文件標題來看,就明確為石首市農村集體“三資”管理辦法,將農村集體資金、資產、資源的管理整合在一個文件之內,涵蓋了資金、資產和資源,系統全面。其次從內容來看,無論是宏觀的領導責任主體、部門職責分工,還是微觀的業務處理程序、票據的使用、備用金的額度等,都作了明確規定,涉及到農村集體“三資”管理的方方面面,全面具體。再次從文件結構來看,從總則到附則,共九章,涉及九個方面大的內容,用51條作了具體的規定,層次清晰明了。

    四是權威性。《管理辦法》依法、依規制定,體現了法制精神。新的管理辦法無論是繼承的部分,還是創新的部分,都是根據國家有關政策和法律法規的規定制定的,都符合各項政策和法律規定,沒有逾越法律、法規的紅線。

    五是可操作性。可操作是制定管理辦法的基本要求。制定一個管理辦法,基層無法操作,就失去了意義。要使管理辦法具有可操作性,就要在兩個方面下功夫,一是規定要具體明確,不能都是空話、大話、原則話。《石首市農村集體“三資”管理辦法》的各項規定都非常具體,如第二章講監管代理,就對監管代理的前提條件、監管代理的機構設置、監管代理機構的工作職責等作了具體明確的規定。第三章講民主管理,就對需要公開的具體事項、村務監督委員會的具體職責、報帳員的任職條件、公開的內容作了具體明確的規定。第四章講農村集體資金管理,就對農村集體收入來源、支出范圍、使用的票據、報帳的時間、備用金的額度、非生產性支出標準等作了具體明確的規定。第五章講農村集體資產管理,就對資產的種類、資產的購置和處置程序、招投標辦法等作了具體明確的規定。第六章農村集體資源管理,就對農村集體資源的登記、資源的處置、招投標辦法等作了具體明確的規定。以上這些規定都清楚明了,照著做就行。二是管理辦法必須符合實際。新的《管理辦法》是針對我農村“三資”管理問題而制定的,新的《管理辦法》的各項規定,采取的各項措施,都是我各地在實踐中探索出來的并被實踐檢驗是行之有效的,因此,推行起來并不十分困難。在《制定管理辦法》征求意見的過程中,除請進來外,我們還走出去,深入基層聽取了“三資”管理第一線同志們的意見。因此,新的《管理辦法》是完全符合我農村實際的,便于各地落實。

    三、學習、貫徹、實施《石首市農村集體“三資”管理辦法》應當把握的幾個問題

    一是要明確責任主體。農村集體“三資”管理情況十分復雜,必須切實加強領導,明確責任主體。《石首市農村集體“三資”管理辦法》第五條規定:市人民政府對農村集體“三資”管理工作負領導責任;鄉鎮人民政府對農村集體“三資”管理工作負有具體責任市財政、農業農村部門負責農村集體“三資”管理工作的督促和指導;

二是要搞好部門配合。由于農村集體“三資”構成十分復雜,有林地、水面、草地、山地、耕地等,造成其管理工作牽涉面非常廣泛,涉及到農、林、牧、副、漁、國地等多個部門。因此,必須加強管理部門之間的協作配合,做到各司其職,各負其責。新的“三資”管理辦法第六條規定:市財政、農業農村、民政等部門在農村集體“三資”管理工作中要各負其責,相互配合,相互支持。財政、農業農村部門負責農村集體“三資”管理日常工作的組織、指導和監督,制定管理監督措施,完善規范工作程序;財政部門負責農村集體“三資”管理的審計監督工作,指導鄉鎮開展農村集體“三資”管理的審計工作,指導督促基層組織進一步完善農村集體資產臺賬和資源登記簿,加強經濟合同管理;民政部門負責指導農村集體“三資”管理的公開、公示工作,完善公開、公示辦法。

三是要把握工作程序。在履行農村集體“三資”監管代理職責時,無論是資金的使用和報銷,還是資產、資源的處置,都必須經過一些工作程序。對于這些程序監管代理機構必須嚴格遵守,不得馬虎。在資金的使用和報銷方面,管理辦法規定,實行“簽審”制度。各項日常開支須有事由說明、經手人、證明人、財務“一支筆”主管簽字,并由村務監督委員會審核蓋章、會計委托代理服務中心審核后方可入賬,單筆支出5000元及以上的必須經村民會議或者村民代表會議審核通過,并報鄉鎮政府批準,同時履行審批程序。在資產、資源處置方面,管理辦法規定,第三十一條規定:農村集體資產的購置、處置、租賃、承包或出讓,應當制定相關方案,明確資產的名稱、數量、用途,承包、租賃、出讓的條件及其價格,經農村集體經濟組織成員會議或成員代表會議決定后,在鄉鎮“三資”管理監督委員會的領導和參與下,由鄉鎮或級農村集體產權交易中心組織開展招標投標工作,采取招標投標的方式進行,并簽訂書面合同,資產的購置、處置、租賃、承包或出讓達到50萬元及以上的,應在級實行公開招投標。

五是要嚴格處理違規行為。制定制度辦法的根本目的是要執行,而不是為了貼到墻上好的。對規定和制度執行不力,落實不到位,是我們工作中存在的一個最大的薄弱環節。也是我們在今后的工作中必須要堅決克服的。為了確保《石首市農村集體“三資”管理辦法》的執行,在管理辦法第八章,我們對違規行為處理作了規定。無論是對農村集體管理人員,還是對三資監管代理人員,對違規者都要嚴肅追究黨紀、政紀,甚至是刑事責任。通過嚴格對違規行為進行嚴肅處理,確保農村集體資金、資產、資源不受侵害,維護廣大群眾的根本利益。

六是要找準職責定位。找準職責定位,不越位不缺位,是做好農村集體“三資”監管代理工作的關鍵。目前實行的監管代理制度,我們財政干部的職責實際上是二位一體,首先是“三資”使用管理的監督管理人員,其次是“三資”使用管理的財務代理人員。有人形象地說,既是裁判員,又是運動員。但我們決不是主人,“三資”使用管理的主人是村集體選舉產生的村民委員會。我們必須找準職責定位,認真履行好自己的職責。作為“三資”使用管理的監督管理人員,必須認真監督農村集體按照國家規定,管好、用好“三資”,防止貪污腐化,以權謀私,損害集體和農民的利益。作為“三資”使用管理的財務代理人員,必須按要求認真仔細做好每一筆帳,堅決杜絕違反財經紀律的行為。至于村集體“三資”的具體使用,我們沒有決定權,決定權在村集體,由村集體按程序決定。一些地方在履行監管代理職責時,越俎代皰,把村集體“三資”使用的決定權也剝奪了,嚴重損害了集體的利益,必須糾正。也有的地方在履行監管代理職責時,形同虛設,不該報銷的支出也敢報銷,不該入帳的白條也敢入帳,嚴重失職。為了避免克服目前在農村集體“三資”監管代理中存在的既當運動員,又當裁判員的問題。根據一些地方的探索,在管理辦法中規定鼓勵有條件的鄉鎮以政府購買服務的方式,委托具有相應資質的機構代理記帳服務。這只是一種探索,具體是否可行,還要經實踐檢驗。


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